COPARTICIPACIÓN: UNA DEUDA CON NUESTRA CONSTITUCIÓN
“El poder de crear, de manejar y de invertir el tesoro público es el resumen de todos los poderes, la función más ardua de la soberanía nacional. En la formación del Tesoro puede ser saqueado el país, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal; en la elección y cantidad de los gastos puede ser dilapidada la riqueza pública, embrutecido, degradado, oprimido un país” – Juan Bautista Alberdi (1854)
Por Julián Lopardo, Director Ejecutivo de Governeo
Los recientes fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos “San Luis”, “Córdoba” y “Santa Fe”, el Decreto dictado por la ex Presidenta de la Nación Dra. Cristina Fernández de Kirchner extendiendo sus efectos a las restantes provincias y, finalmente, los Decretos dictados por la actual administración del Ing. Mauricio Macri, derogando el anterior e incrementando los fondos asignados a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pusieron nuevamente en agenda el tema, harto debatido pero nunca resuelto, de la coparticipación de impuestos.
En un esquema federal, el sistema que se adopte para la percepción y distribución de los recursos tributarios constituye un pilar fundamental de la autonomía de los gobiernos locales – léase las provincias y los Municipios -, quienes sólo podrán diseñar y ejecutar políticas públicas eficaces y sostenibles en el tiempo en función de un presupuesto consistente y previsible.
De allí que la forma en que se coordinan tales potestades entre los diferentes niveles de gobierno – coordinación vertical – constituya una temática tan relevante como compleja, donde se debate el poder, la responsabilidad de los funcionarios por la recaudación y el gasto público, y la correspondencia entre la imposición de cargas al ciudadano y la prestación de servicios públicos.
Si pensamos sobre la cuestión en forma abstracta – es decir saliendo de nuestro régimen actual -, según el grado de descentralización que se adopte, las jurisdicciones locales pueden retener las potestades de legislar en materia impositiva, recaudar los recursos y administrar el gasto; o bien delegar una parte o todas estas potestades en la administración central. Así, se abre un abanico de sistemas posibles, cada uno con diferente impacto en el grado de autonomía de los gobiernos subnacionales.
Una marcada descentralización puede favorecer la autonomía local, pero no corregirá ni equilibrará las asimetrías regionales. Peor aún, puede llevar a una exacerbada competencia entre estados por el otorgamiento de beneficios fiscales que promuevan la actividad económica local, pero finalmente vayan en desmedro de los servicios públicos por la insuficiencia en la recaudación de fondos que garanticen su financiamiento.
Por el contrario, el excesivo centralismo limita las posibilidades de diseñar y ejecutar libremente políticas públicas a nivel local y elimina la correspondencia Fiscal, es decir la clara noción de cómo impactan las decisiones de aumentar o disminuir el gasto público necesario para la prestación de servicios, y su correlación con el esfuerzo que deben hacer los ciudadano para su financiamiento, con la consecuente elusión de la responsabilidad política que cabe a los dirigentes locales por una disciplinada aplicación de los recursos.
De modo que se trata de un delicado equilibrio entre el respeto por la autonomía de las provincias preexistentes, y la necesaria coordinación federal que haga a la armoniosa prosperidad general en un marco de transparencia en la asignación de los fondos recaudados.
La Argentina pasó por diferentes etapas en la materia, desde la originaria separación de fuentes tributarias de 1853, por la cual la Nación legislaba y recaudaba los impuestos aduaneros o externos y las provincias se reservaban exclusivamente la facultad de establecer imposiciones internas y directas – salvo causas de excepción determinadas y por un periodo acotado-, hasta el actual régimen de coparticipación, instaurado por primera vez en el año 1935, por el cual se recauda un fondo común que luego es distribuido primariamente entre Nación-Provincias, y secundariamente entre estas últimas según los porcentajes que se establezcan por convenios intrafederales (manifestaciones del denominado federalismo de concertación).
En el año 1994, la reforma constitucional otorgó rango constitucional en su artículo 75, inc. 2°, al sistema de coparticipación federal, ordenándose en la cláusula transitoria sexta el dictado de una nueva Ley Convenio en la materia antes del mes de diciembre de 1996, constitucionalizando así un régimen de concertación federal para una distribución de recursos basada en parámetros objetivos, que atiendan a superar los desequilibrios regionales en pos del desarrollo general.
Sin embargo, veinte años después, aún persiste nuestra deuda con la Carta Magna y continúa aplicándose el sistema de distribución de la Ley N° 23.548 (sancionada en el año 1988), al cual puede reputarse actualmente inconstitucional.
La falta de consenso entre multiplicidad de actores cuya voluntad es necesaria para el establecimiento de un régimen adecuado a la Constitución Nacional, operó como un obstáculo infranqueable, atendiendo cada quien a sus intereses sectoriales y cortoplacistas en un juego de suma cero que impidió un acuerdo integral y perpetuó un sistema disfuncional.
El esquema actualmente utilizado descansa en una lógica procíclica, ya que el incremento de la actividad económica – y por ello de la recaudación impositiva – acrecienta la masa coparticipable, generando en las provincias una tendencia al aumento del gasto público en momentos de bonanza. Por el contrario, cuando el ciclo económico entra en una curva descendente, los recursos a distribuir disminuyen, y con ello los fondos que perciben las provincias. Esto, combinado con la alta incidencia de los servicios sociales en los presupuestos provinciales, hace que en contextos de desaceleración las provincias tiendan a ajustar el presupuesto destinado a las políticas sociales justo cuando son más necesarias, exacerbando así los efectos propios de los ciclos de la economía.
Esta problemática se agrava por la generación de incentivos negativos a la responsabilidad en la aplicación de fondos públicos derivados de la ilusión fiscal que se genera al no decidirse imposición y gasto en el mismo nivel de gobierno (correspondencia fiscal), la transferencia de la prestación de servicios a las provincias en los 90 sin equilibrar adecuadamente los recursos, las múltiples detracciones que se realizan en forma previa a la distribución primaria, y el hecho de que los porcentajes actuales no surgen de pautas objetivas, sino de un promedio de los montos que negoció cada provincia con la Nación en el periodo 1985-1988.
Podemos válidamente entonces concluir que nos encontramos en las antípodas de un verdadero federalismo de concertación, estando inmersos en lo que algunos denominan un “Federalismo Coercitivo” instrumentado a través de una compleja red de normas y pactos que conforman el ya célebre “laberinto de la coparticipación”.
Como resultado, el financiamiento local se basa crecientemente en transferencias federales con una fuerte discrecionalidad del Gobierno Central para su asignación y afectación específica, limitándose así la autonomía de las provincias.
El transcurso del tiempo acentuó los problemas estructurales de muchas jurisdicciones, derivando en reclamos y resoluciones judiciales que, en definitiva, afectan la igualdad entre provincias y el equilibrio del sistema, alejándonos cada vez más de la deseada prosperidad general.
La reciente creación del “Programa acuerdo para el nuevo federalismo” y del Consejo federal creado en consecuencia, que será integrado por el PEN, los Gobernadores que adhieran a la convocatoria y representantes del Congreso de la Nación, con el objetivo declarado de arribar a una propuesta para la restitución a las provincias del 15% detraído a la masa coparticipable para el financiamiento de la ANSES; el saneamiento definitivo de la situación financiera entre el Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y la elaboración de una propuesta para un régimen de transferencia de asignaciones, bienes y servicios actualmente administrados por el Gobierno Nacional; constituye un loable primer paso en la reconstrucción del equilibrio del sistema.
Sin embargo, no puede dejar de observarse que lo restrictivo del temario a abordar puede frustrar una inmejorable oportunidad para la discusión y rediseño de todo el régimen de coparticipación federal, con el objetivo lograr la tan ansiada concertación que permita cumplir con el mandato constitucional.
En dicho ámbito podría debatirse un nuevo esquema de distribución primaria que garantice la correlación entre la asignación de fondos y la prestación de servicios realizada por cada nivel de gobierno, y una distribución secundaria basada en parámetros objetivos que tiendan a superar las asimetrías regionales y los niveles dispares de desarrollo de las provincias argentinas, igualando oportunidades y calidad de vida en todo el territorio nacional.
Es necesario pensar en un sistema de distribución ordenado, sencillo y transparente, que mejore la coordinación vertical, incremente la correspondencia fiscal, y genere mecanismos contra-cíclicos tendientes a un crecimiento sustentable con equilibrio fiscal e inclusión social.
Es impostergable cumplir con nuestra Constitución Nacional.