Coparticipación Federal de Impuestos: Los gobernadores hicieron oír su voz ante la Corte

El 30 de marzo del corriente año, diecinueve gobernadores provinciales firmaron una carta dirigida a la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la que solicitan al tribunal que al momento de resolver el conflicto por los fondos coparticipables entablado entre el Gobierno Nacional y el de la CABA se tengan en cuenta las consideraciones que allí formulen respecto del trasfondo federal del asunto.

En tal sentido, señalaron que «…Si la Corte Suprema convalidara el aumento de la participación de la CABA dispuesto durante la gestión de Mauricio Macri en forma discrecional, injustificada y contrario a lo previsto por la Constitución Nacional, estaría sentando un precedente de graves consecuencias para el federalismo». Aclararon, además, que un fallo que favorable a la postura de la CABA consolidaría «…un paradigma de desigualdad que desde el 10 de diciembre de 2019 se intenta revertir con el accionar coordinado entre los gobiernos provinciales y nacional”; fundamentando esa postura en que la decisión unilateral adoptada durante la administración nacional del periodo 2015-1219 «…de aumentar el coeficiente de participación de la CABA, eludiendo la obligación constitucional de someter a tratamiento parlamentario el acuerdo de traspaso y los recursos comprometidos, constituyó una verdadera violación al federalismo».

Entienden desde las provincias firmantes que, al obrar de esta manera, «…se rompió el equilibrio existente entre las jurisdicciones, se desoyó el procedimiento previsto en la Constitución y se violaron los principios de equidad, solidaridad y de igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional, aumentando los recursos de un distrito que se encuentra en una posición relativa de fortaleza presupuestaria y fiscal en comparación con la mayoría de las provincias argentinas».

Historia del conflicto

Luego de varias décadas de construcción empírica y normativa del sistema de coparticipación argentino, en 1988 se sancionó la Ley N° 23.548 (Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la Nación y las provincias), con un plazo de vigencia de dos años y una cláusula de prórroga automática para el caso de no sancionarse un régimen sustitutivo en dicho periodo.

Se trata de una ley convenio derivada de acuerdos intra-federales a la cual adhirieron todas las provincias, y que estableció el modo en que se conforma la masa de recursos coparticipable; su distribución primaria entre la Nación (42,34%) y el conjunto de las provincias (56,66%); y la distribución secundaria entre las provincias, asignándose porcentajes fijos a cada una de ellas.

En aquél momento, 1988, la CABA no tenía el estatus jurídico/constitucional que ostenta en la actualidad, por lo cual se estableció para el distrito un mecanismo diferente al de los acuerdos Nación/Provincias, y se dispuso en el artículo 8° de la ley 23.548 que el Estado Nacional entregaría de su parte de los recursos a la entonces Municipalidad de Buenos Aires una participación compatible con los niveles históricos que tenía signados. Es decir, que la cuantía de los recursos de los que podía disponer la actual CABA no resultarían de un acuerdo federal, sino de una decisión del gobierno nacional.

Tras la reforma constitucional de 1994, el régimen de coparticipación adquirió jerarquía constitucional y se adoptó un formato consensual propio del federalismo de concertación. Según el texto vigente, la distribución de recursos debe ser automática y basarse en la aplicación de criterios objetivos que tiendan a un desarrollo equivalente en toda la nación y compensen las asimetrías existentes. El nuevo esquema fue plasmado en el art. 75, incisos 2º y 3º, de la Constitución reformada.

La ley que regule el sistema debe tener origen en la Cámara de Senadores, requiere de mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara para su sanción, y debe ser aprobada por las provincias, no pudiendo ser modificada ni reglamentada unilateralmente por las jurisdicciones integrantes del sistema. Su método distributivo debe guardar relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada nivel de gobierno, contemplando criterios objetivos de reparto que tiendan a la equidad, solidaridad y el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

Los tres principios que dominan la distribución primaria de los recursos -resumidos en el concepto de solidaridad federal-, son: a) automaticidad, para evitar permanentes negociaciones políticas; b) justicia inter-regional, para una homogénea calidad de las prestaciones en todo el territorio; y c) correlación con los servicios que ofrecen los distintos niveles de gobierno.

En lo que hace el conflicto que tratamos, en el inciso 2° del Artículo 75, el texto constitucional dispone que: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

La Disposición Transitoria Sexta de la Constitución Nacional, a la cual la CSJN le reconoció el carácter de mandato explícito e inderogable -afirmando que se trata de un imperativo categórico-, otorgó plazo para la sanción de la nueva ley hasta la finalización del año 1996; agregando que la distribución de competencias, servicios y funciones “…no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación».

Más cerca en el tiempo, ya organizado el gobierno de la ciudad como lo conocemos hoy, y ante el incumplimiento de la manda constitucional para la sanción del nuevo régimen de coparticipación, mediante el Decreto N° 692/02 se estableció que la participación que le correspondía a la CABA por aplicación del artículo 8° de la Ley N° 23.548 (régimen transitorio subsistente gracias a su cláusula de prórroga) sería transferida en forma automática y diaria, y por el Decreto N° 705/03 se fijó dicha participación en el 1,40% de la masa coparticipable.

Esta situación perduró hasta el 18 de enero de 2016, cuando a través del Decreto N° 194/16 se elevó en forma notable el coeficiente de la CABA al 3,75%. En los fundamentos de la medida no se hizo alusión a ninguna necesidad concreta o cálculo que evidenciara el origen de la medida. Sólo se argumentó que “…en aras de asegurar el desenvolvimiento fiscal y patrimonial que permita continuar consolidando la organización y funcionamiento institucional de la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES y proseguir asumiendo las competencias, servicios y funciones inherentes a su régimen autónomo, el ESTADO NACIONAL entiende que para garantizar dicha autonomía resulta necesario adecuar su coeficiente de financiamiento”.

Un mes después, el 24 de febrero de 2016 se firmó el Decreto N° 399/16, modificatorio del citado en el párrafo anterior, donde se aludió a un convenio bilateral entre el Gobierno Nacional y la CABA, y se manifestó que los nuevos fondos serían destinados a consolidar la organización y funcionamiento de la seguridad pública.

Finalmente, y cumpliendo con los compromisos asumidos en el Consenso Fiscal de 2017, por Decreto N° 257/18, el Poder Ejecutivo redujo la alícuota de la CABA al 3,50%. En cada una de las ocasiones mencionadas, la participación de la CABA se estableció por Decreto presidencial en ejercicio de las atribuciones otorgadas por la Ley Nº 23.548.

Producida la alternancia en la administración nacional a finales de 2019, mediante Decreto Nº 735/20 se argumentó que los coeficientes adoptados por la administración anterior no eran proporcionales a las necesidades para el traspaso de la policía a la Ciudad, y se realizó una evaluación del impacto presupuestario real de las funciones de seguridad que resultó en un 0,92% adicional a la participación del 1,40% que tenía dicha jurisdicción antes del Decreto Nº 194/16. Esto llevó la porción de la CABA al 2,32% de la masa coparticipable, y derivó en el primer reclamo del Gobierno de la CABA contra el Estado Nacional.

El 10 de diciembre de ese mismo año, el Congreso de la Nación sancionó la Ley N° 27.606 mediante la cual se intentó dar a la transferencia de funciones de seguridad el cauce establecido en el artículo 75, inc. 2°, de la Constitución nacional. Allí se dispuso la aprobación del convenio suscripto entre el gobierno nacional y el de la CABA el 5 de enero de 2016 (art. 1º), y que la partida anual para su financiamiento sería acordada en forma bilateral por el Poder Ejecutivo Nacional y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en un plazo de sesenta días corridos contados a partir de la sanción de la ley. Sin perjuicio de ello, se estableció que hasta alcanzar dicho acuerdo se destinarían en forma mensual a la CABA la doceava parte de los 24.500 millones de pesos que el Ejecutivo nacional había propuesto asignar.

Tras la sanción de la Ley mencionada, el gobierno de la CABA presentó una acción declarativa de inconstitucionalidad contra la Ley N° 27.606, a la cual el Gobierno nacional respondió pidiendo la nulidad de los decretos dictados en favor de la CABA en 2016 y solicitando la devolución de fondos percibidos indebidamente.

Inminente resolución e indefinida postergación

El 9 de marzo se produjo la más reciente de las audiencias de conciliación convocadas por la Corte en el marco del pleito entablado. El tribunal conminó entonces a las partes para que arriben a un acuerdo o, en caso contrario, se abocaría a resolver la disputa. El acuerdo no se produjo, y se prevé la proximidad de un fallo sobre el fondo del asunto o al menos el dictado de una medida cautelar, aunque no existe una fecha precisa en la cual esto deba suceder.

Lo concreto es que, más allá del resultado de este pleito que no es más que uno entre muchos que afectaron el sistema federal de distribución de recursos en las últimas décadas, ya transcurrió un cuarto de siglo desde el vencimiento del plazo establecido por la Constitución Nacional para la sanción de una nueva ley de coparticipación que organice un método distributivo que guarde relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada nivel de gobierno, contemplando criterios objetivos de reparto que tiendan a la equidad, solidaridad y el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La coordinación entre los gobiernos para su financiamiento es una materia compleja y cruzada por permanentes disputas de poder entre los actores relevantes de los diversos niveles de gobierno, pero es necesario buscar soluciones estructurales a un problema recurrente que el poder de veto del que se valen todos los participantes en la discusión ha perpetuado.

Por expreso mandato constitucional, la coparticipación debe ser regulada por una ley convenio basada en acuerdos previos, sancionada por el Congreso y ratificada por leyes locales. La interpretación que sostiene que la aprobación de las provincias debe ser unánime es el motivo de la parálisis observada hasta hoy. Desde esa perspectiva, la coparticipación se vuelve un juego de suma cero del cual participan veinticinco actores con poder de veto, y los acuerdos parecen utopías inalcanzables. En las democracias modernas, la regla para la toma de decisiones es la de las mayorías, nunca la unanimidad.

La resolución de este nuevo conflicto puede balizar el camino para que los actores del sistema federal diseñen y debatan un régimen de mayorías que viabilice la resolución de un problema recurrente; o profundizar la fragmentación e inconsistencia del sistema, incrementando las desigualdades preexistentes. La Corte tendrá, una vez más, la última palabra.